Evasione, lotta al contante e (dis)incentivi perversi

Vista l’attenzione che i media stanno dedicando alla proposta di Confindustria di “tassare” il contante (i prelievi al bancomat sopra una certa soglia mensile), non è forse inutile tornare sul tema con qualche riflessione più strutturata, partendo dai dichiarati obiettivi dei proponenti: scoraggiare l’evasione nel settore distributivo e determinare l’emersione di attività non tassate. 

La proposta, che ha suscitato reazioni soprattutto sul versante del disincentivo all’uso del contante mediante introduzione di una “commissione” (sic) in percentuale dei prelievi da ATM o sportello, prevede tuttavia anche un incentivo all’uso della moneta elettronica sotto forma di un credito d’imposta del 2 per cento al cliente che effettua i pagamenti in tale forma. 

La combinazione di incentivi e disincentivi va dunque traguardata per la sua effettiva possibilità di raggiungere l’obiettivo (contrastare l’evasione da occultamento dei corrispettivi), e per il suo impatto sul sistema degli adempimenti amministrativi e fiscali. Al riguardo, lasciando a latere inconcludenti e qui irrilevanti discussioni sulle “esternalità negative” prodotte dall’uso di denaro contante, sembra possibile osservare quanto segue:

1) Quanto all’incentivo, si parla nella proposta di “credito di imposta” ma subito dopo di “detrazione”; non si tratta tuttavia di concetti equivalenti, posto che il credito è rimborsabile e dunque può essere fruito anche dagli incapienti, a differenza della detrazione. In ogni caso, il credito/detrazione verrebbe utilizzato “al momento della dichiarazione dei redditi”, sulla base del certificato prodotto dagli istituti di credito recante l’ammontare dei pagamenti elettronici effettuati nell’anno solare. Ciò determinerebbe, atteso che tutti consumano e dunque l’incentivo riguarderebbe l’intera popolazione, un verosimile significativo incremento del numero delle dichiarazioni dei redditi. Molti dei circa 11 milioni di contribuenti (lavoratori dipendenti e pensionati) che oggi non presentano la dichiarazione per mancanza di debiti d’imposta, dovrebbero iniziare a presentarla per far valere la nuova tax expenditure, ovvero per scomputare la detrazione dalle imposte dovute a saldo in dichiarazione e/o ottenere il rimborso del credito di imposta (se invece il 2 per cento funzionasse come vera “detrazione” non rimborsabile, con esclusione degli incapienti, non vi sarebbero dichiarazioni aggiuntive ma una larghissima fascia della popolazione resterebbe estranea al sistema con depotenziamento dell’incentivo).
Il sistema verrebbe dunque significativamente appesantivo, con tutti i connessi costi amministrativi e di transazione sia per il settore pubblico (l’Agenzia dovrebbe “lavorare” alcuni milioni di dichiarazioni aggiuntive, ed erogare moltissimi micro-rimborsi) che per il settore privato. Probabilmente molti contribuenti, con reddito e capacità di consumo medio-bassa, che oggi non presentano la dichiarazione, vedrebbero fortemente ridotto o annullato il beneficio dell’incentivo fiscale, sopravanzato dai costi connessi alla predisposizione e presentazione della dichiarazione dei redditi. Ne deriva che, per molti consumatori, l’incentivo non produrrebbe gli effetti sperati, di spostamento delle abitudini di pagamento.

2) Il significativo esborso iniziale connesso alla nuova tax expenditure (5,7 miliardi di euro), stimato dai proponenti e connesso all’attuale stock di pagamenti elettronici, potrebbe non accompagnarsi, nel modo sperato, a una riduzione dell’evasione. È plausibile ipotizzare, infatti, che molti consumatori utilizzerebbero il sistema di incentivi in modo opportunistico, a proprio esclusivo vantaggio: da un lato, utilizzando mezzi elettronici e tracciati di pagamento anche nei piccoli o medi pagamenti quotidiani in cui oggi vengono sovente impiegati i contanti (dal caffè al bar alla spesa al supermercato, dall’acquisto di abbigliamento al pagamento di bollette), spesso effettuati presso la grande distribuzione, pubbliche utilities ed esercizi commerciali che certificano regolarmente le vendite emettendo scontrini e ricevute, proprio al fine di beneficiare del “credito di imposta” e quindi di fatto ottenere uno sconto del 2 per cento sui consumi effettuati. Ma dall’altro, tenendo a disposizione il contante per pagare le transazioni “non ufficiali”, nei confronti di commercianti, artigiani, imprenditori e professionisti non organizzati: il credito di imposta del 2 per cento non sarebbe infatti quasi mai in grado di far venir meno, per il consumatore, la convenienza ad accettare transazioni commerciali in nero, se solo si riflette sul livello attuale delle aliquote Iva (10 o 22 per cento), forse con la sola eccezione delle prestazioni esenti (come quelle mediche e sanitarie). L’incentivo fiscale (il credito d’imposta del 2 per cento), dunque, avrebbe sì l’effetto di aumentare il numero di transazioni elettroniche, ma queste sarebbero in grandissima misura relative ad acquisti che già oggi avvengono nell’ambito di transazioni commerciali regolari.

3) La considerazione di cui al punto precedente si collega altresì all’altro versante della proposta, ovvero la “commissione” (imposta?) sui prelievi di contante al bancomat o allo sportello: spostandosi, per pure ragioni di convenienza fiscale dal lato-consumatore, le abitudini di pagamento dei consumi dal “contante” alla “carta elettronica”, diminuirebbe la necessità di passare al bancomat per  rifornirsi dell’argent de poche, e dunque il plafond a disposizione per prelievi entro la soglia mensile di 1.500 euro aumenterebbe corrispondentemente, lasciando ampio spazio per continuare a usare il contante per pagare in nero artigiani, commercianti e professionisti.

4) Sotto un diverso profilo, la fruizione del credito di imposta in dichiarazione dei redditi rischia di risolversi in un trattamento discriminatorio a carico dei soggetti non residenti (turisti, persone che non soggiornano abitualmente nel nostro paese, etc.), che non potrebbero fruire del credito non possedendo un codice fiscale e non presentando la dichiarazione in Italia. Sotto questo aspetto, e proprio ponendosi dal punto di vista degli obiettivi della misura proposta da Confidustria, la situazione del non residente che effettua acquisti in Italia mi sembra perfettamente assimilabile a quella del consumatore residente. Anche nei confronti del non-residente che effettua consumi in Italia, infatti, valgono le stesse esigenze – nella prospettiva antievasiva della misura - di incentivare il pagamento con mezzi elettronici, a scapito dei pagamenti in contanti. L’esclusione dei consumatori non residenti che effettuano acquisti presso esercizi commerciali italiani dal novero dei soggetti in grado di fruire del credito di imposta potrebbe dunque non superare una censura davanti alla Corte di Giustizia, per quella che sembra a prima vista costituire una ingiustificata discriminazione.

5) Quanto al lato del disincentivo, vi è una importante questione preliminare di inquadramento giuridico legata all’incerta qualificazione della misura, denominata come “commissione”. Si tratta tuttavia di una qualificazione impropria, posto che tale “commissione” verrebbe prelevata dalle banche ma girata allo Stato, che utilizzerebbe il gettito per far fronte alla nuova tax expenditure di cui si è detto ai punti precedenti. Si tratterebbe dunque di una prestazione patrimoniale imposta in base alla legge (art. 23 Cost.), che in quanto finalizzata a reperire mezzi finanziari all’ente pubblico (lo Stato userebbe le risorse in esame per finanziare il programma di incentivi fiscali di cui si è detto sopra) parrebbe rivestire natura tributaria, anche perché ipotetiche alternative – come quella sanzionatoria – possono essere escluse, dato che il ritiro di denaro contante dai conti correnti, per utilizzarlo al fine di pagamenti o come riserva di valore, non è certo una attività illecita (ci mancherebbe altro, essendo il contante il legal tender). Ma a quel punto quella che Confidustria qualifica come “commissione”, avendo in realtà natura tributaria, di vera e propria “imposta”, dovrebbe rispettare l’art. 53 Cost., cioè riferirsi a una specifica capacità contributiva dell’obbligato (il correntista che effettua prelievi sopra soglia). Sotto questo profilo però, si finirebbe per tassare un fatto “neutro” sul piano delle manifestazioni di ricchezza usualmente assoggettate al tributo. Si tassano infatti le transazioni e gli scambi commerciali, nella loro duplice valenza reddituale (per il produttore o il distributore) e di consumo (per l’acquirente finale), ma non i mezzi di pagamento utilizzati come corrispettivo di quelle transazioni. Considerandola d’altra parte un’imposta patrimoniale, occorrerebbe vedere in che limiti possa sostenersi che un soggetto che effettua prelievi di contante da un ATM svela una maggiore capacità contributiva rispetto a chi tiene i propri soldi in banca senza prelevare, oppure li tiene direttamente presso di sé senza mai prima depositarli presso qualche istituto di credito. 

5) Ancora, la gestione della soglia di prelievi superiori a 1.500 euro mensili, oltre la quale scatterebbe il pagamento della “commissione”, sarebbe facilmente aggirabile distribuendo la liquidità su più conti, ed a tal proposito la contromisura di riferire la soglia al soggetto che preleva, e non al conto dal quale si preleva, non pare coercibile poiché i singoli istituti di credito non possono sapere quanti e quali conti il loro cliente possieda in altri istituti e come questi vengano movimentati.

Non mi sembra proprio, in definitiva, che il pacchetto di incentivi e disincentivi ideato da Confidustria possa efficacemente raggiungere l’obiettivo che si prefigge, ovvero scoraggiare l’evasione. Potrebbe certo contribuire ad aumentare il numero delle transazioni elettroniche, ma al prezzo di: 

(i) intasare il sistema amministrativo inondandolo di milioni di dichiarazioni dei redditi aggiuntivi, sottraendo inutilmente energie all’Amministrazione finanziaria, 

(ii) far aumentare i costi complessivi di transazione connessi alla compliance fiscale, 

(iii) rischiare una censura davanti agli organi comunitari, 

(iv) produrre una significativa perdita di gettito dovuta alla nuova tax expenditure di tipo massivo, che coinvolgerebbe non meno di 40 milioni di contribuenti-consumatori, data la facilità con cui il pagamento della “commissione” - finalizzato al finanziamento della tax expenditure - potrebbe essere aggirato.